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Autonomia e Controle das Agências Reguladoras

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Descrição

Monique Menezes
ISBN: 978-85-61868-91-8
Número de Páginas: 252
Peso: 0,370

A década de 1990 apresentou profundas transformações econômicas e sociais no Brasil, dentre as quais se destaca a reforma regulatória. Houve, neste período, um aumento da complexidade da arena regulatória com a introdução de agentes privados na provisão dos serviços públicos, a criação de novos entes regulatórios e uma reordenação administrativa do Estado. Estas mudanças apresentaram, como consequência novos padrões de interação política e institucional entre os atores desta nova arena regulatória. Para os usuários-cidadãos houve uma mudança na relação com os serviços de utilidade pública, que passaram a ser providos por empresas privadas.

Neste contexto de mudanças, esta obra analisa o controle democrático desses novos entes regulatórios. A autonomia e o controle das agências reguladoras são analisados de forma complementar, ao contrário do enfoque dicotômico com que são tratados por uma parte da literatura especializada. O estudo procura analisar o controle exercido pelo Tribunal de Contas da União sobre as atividades fins das agências reguladoras, argumentando que este controle é a fonte de legitimidade de uma regulação autônoma.

Palavras-chave: regulação, agências reguladoras, controle externo, reforma do Estado, mudança institucional.

Introdução………………………………………………………………………………….13

1. Democratização e a reforma regulatória…………………………………….17

1.1. Introdução………………………………………………………………………………….17

1.2. A regulação no contexto da reforma do estado……………………………19

1.2.1. A criação do novo regime regulatório brasileiro………………..22

1.3. A democratização e a reforma do estado……………………………………..26

1.3.1. Os usuários dos serviços regulados……………………………………28

1.4. O Tribunal de Contas e o novo modelo regulatório brasileiro……..34

1.5. Considerações finais……………………………………………………………………39

2. Fundamentos teóricos do Estado regulador………………………………..41

2.1. Introdução………………………………………………………………………………….41

2.2. Difusão das agências reguladoras………………………………………………..42

2.3. Conceito de regulação ………………………………………………………………..44

2.4. Fundamentos teóricos da regulação…………………………………………….47

2.5. Modelo formal de investimento sob incerteza regulatória……………50

2.6. O surgimento do “Estado regulador”…………………………………………..57

2.7. Agências reguladoras autônomas: a inovação institucional

do Estado regulador……………………………………………………………………62

2.7.1. Motivações para delegação de poderes às agências

reguladoras……………………………………………………………………….65

2.8. Contextualização regional: a inserção da américa latina

no novo padrão regulatório…………………………………………………………72

2.9. Considerações finais……………………………………………………………………79

3. A reforma regulatória e as mudanças nos mecanismos de prestação de contas e controle …………81

3.1. Introdução………………………………………………………………………………….82

3.2. A accountability do regime regulatório………………………………………..83

3.2.1. Definindo “accountability”…………………………………………………84

3.3. Mecanismos de accountability vertical – usuários e empresas ……..86

3.3.1. Mecanismos de “accountability” vertical da Anatel,

Aneel e Anp ……………………………………………………………………..91

3.3.1.1. Ouvidoria…………………………………………………………………..92

3.3.1.2. Diálogo direto com o cidadão…………………………………….93

3.3.1.3. Audiência pública………………………………………………………97

3.3.1.4. Consulta pública………………………………………………………..98

3.3.1.5. Conselho consultivo e conselho de consumidores………99

3.4. Problemas de delegação às agências reguladoras e os

mecanismos de accountability horizontal do regime regulatório…..103

3.4.1.1. Controle ex ante ………………………………………………………107

3.4.1.2. Controles ex post …………………………………………………….108

3.4.1. Mecanismos de “accountability” horizontal da Aneel,

Anatel e Anp……………………………………………………………………111

3.5. Considerações finais …………………………………………………………………117

4. Segurança jurídica do regime regulatório brasileiro: a atuação do TCU…………………….119

4.1. Introdução………………………………………………………………………………..119

4.2. Princípios da segurança jurídica………………………………………………..122

4.3. Determinantes das instituições políticas para a estabilidade

e a previsibilidade do regime regulatório…………………………………..126

4.4. Mandato institucional do TCU e a regulação no Brasil………………132

4.5. Legitimidade institucional da atuação do TCU………………………….140

4.6. Considerações finais………………………………………………………………….147

5. Análise empírica da atuação do TCU………………………………………..149

5.1. Introdução………………………………………………………………………………..149

5.2. Desenho de pesquisa…………………………………………………………………150

5.2.1. Seleção das arenas regulatórias…………………………………………150

5.2.2. Análise de conteúdo…………………………………………………………152

5.2.3. Análise de discurso………………………………………………………….154

5.3. As mudanças institucionais do TCU com a criação das

agências reguladoras ………………………………………………………………..155

5.4. Resultados das ações do TCU……………………………………………………162

5.4.1. Áreas de interesse do tribunal de contas da união

na fiscalização sobre as agências reguladoras…………………..163

5.4.2. As auditorias e a alternância no poder Executivo …………….174

5.4.3. O Tribunal de Contas da União como órgão auxiliar

do Congresso Nacional……………………………………………………179

5.5. Considerações finais………………………………………………………………….185

6. Estudo de caso dos acórdãos……………………………………………………187

6.1. Introdução………………………………………………………………………………..187

6.2. Desenho do estudo de caso do impacto do TCU sobre

as agências autônomas………………………………………………………………188

6.3. Análise dos acórdãos…………………………………………………………………197

6.3.1. TCU: ator propositivo ou de veto?……………………………………201

6.3.2. Impacto da atuação do TCU sobre os usuários

dos serviços regulados…………………………………………………….211

6.3.3. Transparência e aperfeiçoamento da arena regulatória…….222

6.4. Considerações finais………………………………………………………………….227

Conclusão…………………………………………………………………………………229

Referências………………………………………………………………………………..241

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Difusão de agências reguladoras: América Latina

e Europa………………………………………………………………………….43

Gráfico 2 – Difusão de agências reguladoras: América Latina

vs Europa e regulação social vs econômica………………………44

Gráfico 3 – Privatização por região – 1988-1997 ……………………………….74

Gráfico 4 – Criação ou reestruturação de agências reguladoras

na América Latina, no período de 1970 a 2002

(19 países, 12 setores)………………………………………………………75

Gráfico 5 – Número de agências reguladoras do setor de

telecomunicações no mundo………………………………………….76

Gráfico 6 – Reclamações contra a Telemar no Juizado Especial Cível

do Rio de Janeiro (2006-2008)…………………………………………95

Gráfico 7 – Reclamações contra a Light no Juizado Especial Cível

do Rio de Janeiro (2006-2008)…………………………………………96

Gráfico 8 – Reclamações contra a Ampla no Juizado Especial Cível

do Rio de Janeiro (2006-2008) ………………………………………..96

Gráfico 9 – Auditorias por ano (%)………………………………………………….175

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Três definições de regulação……………………………………………..45

Figura 2 – Rede de controle sobre as agências reguladoras……………………..86

Figura 3 – Modelo básico de delegação……………………………………………104

Anexo 1 – Modelo formal de investimento sob incerteza regulatória….235

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Vinte empresas mais acionadas nos Juizados Especiais Cíveis

do Estado do Rio de Janeiro (março de 2009)…………………..31

Tabela 2 – Mudança institucional na regulação: resumo dos

argumentos neoinstitucionalistas e suas hipóteses sobre a

criação das agências reguladoras autônomas…………………….69

Tabela 3 – Privatização na América Latina (1988-1997)…………………….73

Tabela 4 – Contingenciamento das agências reguladoras brasileiras…113

Tabela 5 – Ministros do TCU nomeados a partir da Constituição

de 1988…………………………………………………………………………..135

Tabela 6 – Fiscalizações do TCU concluídas por iniciativa……………….136

Tabela 7 – Dimensão, critérios e objetivos de controle do TCU

sobre os entes regulatórios……………………………………………..159

Tabela 8 – Temas auditados……………………………………………………………..164

Tabela 9 – Setor auditado por tema………………………………………………….166

Tabela 10 – Tipo de auditoria…………………………………………………………..167

Tabela 11 – Ator que iniciou a auditoria…………………………………………..168

Tabela 12 – Tipo de auditoria por ator que iniciou a auditoria

no TCU………………………………………………………………………..170

Tabela 13 – Atores Auditados…………………………………………………………..171

Tabela 14 – Ator institucional auditado por ator institucional

que iniciou a auditoria…………………………………………………………..171

Tabela 15 – Tema por ator que iniciou a auditoria……………………………173

Tabela 16 – Auditoria por governo (média)……………………………………..175

Tabela 17 – Setor auditado por governo no poder …………………………..176

Tabela 18 – Ator auditado por governo no poder…………………………….177

Tabela 19 – Tema auditado por governo no poder……………………………178

Tabela 20 – Tema por ator que iniciou a auditoria……………………………182

Tabela 21 – Tipo de regulação por ator que iniciou a auditoria………..184

Tabela 22 – Acórdãos selecionados para a análise de impacto do TCU………………..200

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